牛操盘地方竞争模式迎来历史性重构关口

地方竞争作为中国改革开放以来经济增长的重要引擎牛操盘，正迎来历史性重构的关口。

2024年，中央为地方政府竞争敲响“鸣金之音”，《公平竞争审查条例》正式施行，为规范地方招商引资行为和消除各类歧视性规定提供了行政依据。2025年7月，二十届中央财经委员会第六次会议提出“着力整治地方招商引资乱象”。在“后”地方竞争时代，如何继续保持地方政府的发展积极性，又避免“内卷化”竞争带来的无谓损失，是全国统一大市场建设的一项重要命题。

我国经济发生结构性转变

长期以来，地方竞争被视为中国经济腾飞的关键逻辑之一。然而，随着我国经济结构和增长模式发生重要转变， “野蛮生长”的地方竞争模式对经济增长的净贡献持续减弱，已然不适应当下经济发展趋势，具体表现为三方面：

我国早期经济增长以制造业发展为引领，主要依赖于生产要素，尤其是资本要素的驱动。在此背景下，地方竞争对生产要素快速积累起到重要促进作用。一方面，地方政府各类优惠扶持政策将更多利润留给企业，同时着力推动基础设施建设以形成“基建-资本”的互补发展，有效加速企业扩大再生产；另一方面，各类保护性规定削弱了企业在市场竞争中失败的风险，为企业不断扩大投资创造了相对稳定的环境。

“为增长而竞争”的地方竞争机制虽非经济增长的“最优解”，却是早期特定条件约束下，中国为实现高速增长能做出的最好选择。但当下中国经济进入新发展阶段，高质量发展成为“主旋律”，传统模式已难以适应新的发展要求。

其一，经济增长结构由制造业为主导变为由服务业为主导。2024年，第三产业增加值在GDP占比为56.7%，吸纳就业人员占总就业人员的比重为48.8%；制造业企业的核心竞争力构建也日益依赖于研发、广告、营销、软件程序等生产性服务投入。

而地方竞争不利于扩大服务业消费。地方政府为吸引资本要素往往偏重生产性支出而忽视民生性支出，各类政策资源也向制造业而非服务业倾斜，这一偏向对居民消费形成了三重抑制效应。首先，民生性支出偏低使得居民教育医疗等支出增加，从而挤占其他消费支出；其次，偏向制造业的发展政策在某种程度上推高了服务业价格，比如制造业就业补贴会提高服务业劳动力成本、偏向制造业的土地供应会增加服务业企业的租金支出等；最后，以资本要素为目标的地方竞争会使得社会福利分配更偏向资本所有者牛操盘，而收入不平等扩大会使得居民更偏好储蓄而非消费。

其二，经济增长动力由生产要素驱动转向创新和消费驱动。根据2024年国际货币基金组织的研究，中国资本边际产出率已经由2000年的接近30%快速下降至2019年的不足10%，传统要素扩张型增长模式的效能大幅下降。同时，创新和消费正成为经济增长的新引擎。

然而，地方竞争减少了企业创新收益，进而抑制创新行为。根据2025年诺贝尔经济学奖得主阿吉翁和霍伊特的创新增长理论，竞争与创新并非线性相关关系，而是“倒U”形关系：在高强度竞争环境下，企业刚刚处于领先地位的研发产品短时间内可能又会被其他对手赶超，这会减少企业创新收益。上述理论同样解释了地方竞争对创新驱动增长的损害：举例而言，若A地某企业研发了一项新技术，为此其他地区增加研发补贴力度以推动本地企业的技术赶超，此时，若A地不补贴，则当地企业创新收益由于其他地区企业的赶超而下降；而若A地也扩大补贴，则会形成地区间补贴竞争的“囚徒困境”，最终导致创新收益的不确定性以及财政损失。

其三，地区间经济增长由“齐头并进”转向“稳步分化”。在经济增长早期，由于各类生产要素和增长因素的边际回报率都处于高位，因此很容易出现地区间经济增长“齐头并进”的局面。而随着经济结构和增长模式的转变，政策干预的“扭力”越来越小，集聚力量成为空间资源配置的“主轴”，一些基础性因素如航运交通条件、地形崎岖度、自然资源禀赋、城市行政层级持续引领劳动和资本要素向优势地区集中，进而形成先进制造业和高附加值服务业的产业集聚区。

经济发展更依赖产业集聚形成的区域增长极，地方竞争削弱了区域增长极的发展能力。自2019年中央财经委员会第五次会议以来，“促进各类要素合理流动和高效集聚”已经成为我国近年区域政策的重要目标。以省会城市或沿海大城市为中心、以产业分工经济区为主体的城市群将成为引领未来经济高质量发展的区域增长极。

重构地方竞争底层逻辑

从短期来看，“着力整治地方招商引资乱象”是有效治理地方竞争负面效应的重要步骤。从长期来看，仍然需要重新构建地方竞争体制机制的底层逻辑，从而为全面深化相关改革提供指引。

构建新型地方竞争体系应当遵循两个基本原则：其一，完全消除地方竞争并不可取，这一方面可能产生政府部门“为官不为、懒政怠政”的问题，另一方面也不利于建设高质量高素质的公务员体系。其二，地方竞争目标要从“局部增长”转向“空间配置红利”。过去对地方竞争成绩的考核主要以本地GDP为主。这一标准迫使地方政府追求短期生产总值和本地产业保护，从而产生地区间“零和博弈”。而从全国或经济区的维度来看，此时的经济增长只是从一个地区转移到另一个地区，并未实现整体的增长突破。因此牛操盘，应当设置以“空间配置红利”为基础的考核目标，比如人口持续集聚能够优化空间资源配置，释放“空间配置红利”，在此基础上，人口流入地区的GDP增长可以按照一定比例分配给人口流出地，从而推动劳动要素的合理流动和高效集聚。

未来地方竞争体制机制改革应当着眼于构建地方竞争与增长新动力激励相容的政策体系，保持以下三方面的政策取向：

一是从资本偏向型竞争到劳动偏向型竞争。过去地方竞争的主要标的物是资本要素，而新发展阶段，本地劳动力综合素质与总体规模是创新增长和消费增长的重要因素。在此基础上，地方竞争改革应当合理引导地方政府关注本地劳动力长期发展，通过构建“宜居城市”、提高公共服务质量、大力发展生活消费服务等方法，形成以本地生活质量和城市品质“争抢”各类型劳动力的地方竞争模式。

二是从同质型竞争到分类型竞争。在旧有地方竞争中，所有地区均以经济增长为考核目标。而党的十八大以来，中央不断完善我国国家主体功能区制度政策，已经形成了一套相对成熟的区域功能分类体系，为实施分类型竞争奠定基础。地方竞争应当从同质化的经济增长竞争转为在同功能类型地区间的专项竞争，比如粮食主产区之间以农业增长竞争为主、生态安全区之间的以环保竞争为主等，而对于以经济发展为主要职能的地区，仍然可以保留如制造业增长率、专利申请数量等经济考核指标，最终实现“一类一策”、各展所长。

三是从保护型竞争到激励型竞争。我国已经完成多项税收分成和财政事权改革，中央和省的财政治理能力大幅加强。因此，在地方竞争改革中要有效发挥上级政府的协调功能，利用财政激励引导地方政府主动加入区域分工体系，合理规划本地产业发展，在这其中，转移支付的引导功能应当得到更多重视。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”。一方面，可以相应减少对招商引资违规地区的转移支付以示“惩戒”，另一方面，也应当奖励地方政府破除本地行政壁垒的各项行为，并支持各地区积极推动“专精特新”中小企业发展和基于本省或本经济区产业体系的“延链”、“补链”、“强链”措施。

如何处理好“竞争”与“协调”的关系是我国区域协调发展的长期挑战。当下这一矛盾关系主要体现在如何构建与全国统一大市场建设相适应的地方竞争体系，其关键在于打破旧有的区域间利益分配格局。

目前区域间财税收入和计算各类考核指标仍然以生产地原则为基础。比如增值税收入主要上缴于产品生产地而非消费地，因此地方政府更愿意吸引企业投资，而非扩大消费。再比如经济考核主要以本地生产企业为主，因此各地区会出台相关政策鼓励企业在本地采购中间品，也会着力完善本地产业链体系。虽然上述行为有利于地区性增长，但对于全国统一大市场建设和全国性经济增长反而起到不利影响。

因此，在地方竞争体系改革以外，还需要进一步调整区域间利益分配的基本框架，首先，将更多税种按照消费地原则进行分配。财政部已将“消费税征收环节后移并下划地方”作为2025年重点工作任务，未来有望扩展到其他税种。其次，将区域协作分工嵌入到地方考核评价和上级财政奖补规则之中，比如本地在经济区产业链中的配套率、跨区域合作研发专利数量、“飞地经济”发展情况等，鼓励地区互助协作，积极参与区域分工。最后，深入开发经济统计指标的区域间分配机制，比如针对“飞地园区”、企业迁移、企业并购以及各类共建项目的产值可以在地区间进行合理分配，促进经济要素的合理流动。

（作者系盘古智库高级研究员）

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